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转折2018|向污染宣战


2018年,无疑是中国环境治理浓墨重彩的一年:经过“大气十条”五年冲刺之后,空气治理进入新阶段的稳健时期;首次全国性大规模水源地督查在这一年开启;中国土壤污染治理进入新局面的预备阶段,,告别无法可依状态,迎接2019年1月1日新土壤法的正式实施。

这一年同样伴随着反思与警醒。碳九泄漏与化学品运输车辆爆炸事故犹如警钟,危险化学品或将成为“隐藏的危机”。秋冬季的重污染天气再次提醒,经济发展方式转型任重道远。高压与问责之后,环境治理的信息公开与公众参与的实现前路漫漫。

放眼至更长一段时间,环境与经济的失衡可能仍难避免,历史欠账并非短期可偿还,中央与地方在环境问题上的博弈或许仍将继续。但与重重阻力对应的是,中国环境保护在力度、广度和深度上,都正在进入改革开放以来的峰值。

向污染宣战

中国在2014年提出“向污染宣战”,打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”。2018年,几个领域均力度空前。

2018年4月25日,生态环境部部长李干杰在在十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上表示,2018年要打几场标志性的重大战役:打赢蓝天保卫战,打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战,确保3年时间明显见效。

环境保卫战是近几年中国环境治理的主要方式之一。2014年,国务院在全国两会的政府工作报告中提出“我们要像对贫困宣战一样,坚决向污染宣战”。原环保部部长周生贤表示,打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”,将是之后一个时期环保工作的大局。

长期以来,“先污染。后治理”的经济发展模式导致环境问题逐年积累,“空气、水、土壤均问题严峻”已经成为中国不得不面对的问题——2018年亦然。

“经济与环境的关系会经历不同阶段,对中国而言,当前比较突出的环境问题是与工业有关的污染还没有彻底解决,在很多城市空气污染、水污染形势很严峻。”2018沃尔沃环境奖得主、澳大利亚国立大学城市环境与人类生态学教授白雪梅告诉界面新闻。

2018年6月24日,中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》,对蓝天、碧水、净土三大保卫战以及长江经济带污染防治等七大标志性重大战役做了详尽安排。

《意见》明确了一些环境治理的具体指标。在空气污染防治上,目标为到2020年,全国细颗粒物(PM2.5)未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上,地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上。

水污染治理的目标为到2020年,全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水体比例达到70%以上,劣Ⅴ类水体比例控制在5%以内;近岸海域水质优良(一、二类)比例达到70%左右;二氧化硫、氮氧化物排放量比2015年减少15%以上,化学需氧量、氨氮排放量减少10%以上。

对土壤污染防治而言,目标要求至2020年,受污染耕地安全利用率达到90%左右,污染地块安全利用率达到90%以上;生态保护红线面积占比达到25%左右;森林覆盖率达到23.04%以上。

纵观2018年,在空气、水、土壤领域,环境治理都正处于一种强监管态势。一组值得提及的数据是,中央环境保护“回头看”督查组分两批次下沉至20省份,受理生态环境方面的举报案件,累计共约谈5499人,问责8396人,698人受到行政和刑事拘留。

对2019年而言,强监管态势似乎并不会改变。2018年12月24日,生态环境部部长李干杰在中国生态文明论坛上称,2019年开始,生态环境部将再用4年时间,全面开展第二轮中央生态环保督察,向“纵深”推进,突出解决经济发展与环境保护“两本账”。

“环境问题的本质是环境与经济的失衡,短期内这种失衡仍然存在,就此而言,环境保护的‘强监管’态势在中长期仍应坚持,在大形势不变的情况下兼顾政策灵活性。” 复旦大学环境经济研究中心副主任李志青告诉界面新闻。

“大气十条”二期

七大标志性战役中,“打赢蓝天保卫战”为首。

“从中央督察到大气治理的专项督查,空气污染治理可以说是如火如荼,力度也前所未有。同时,2018年也开始强调更加精细化的治理,避免’一刀切’。”环保组织公众与环境研究中心主任马军告诉界面新闻。

经过五年的迅猛冲刺之后,中国的空气治理进入更精细、稳健的阶段。2018年6月13日,国务院常务会议通过《蓝天保卫战三年行动计划》。由于时间上与“大气十条”承接,《三年行动计划》被普遍认为是“大气十条”二期。

2013年9月国务院出台的“大气十条”被认为是我国有史以来最为严格的大气治理行动计划。此计划要求2013至2017年,京津冀、长三角、珠三角等区域的细颗粒物(PM2.5)浓度分别下降25%、20%、15%左右,北京市PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。

经过一系列燃煤锅炉取缔、散煤双替代、散乱污企业整治、工业企业提标改造等治理措施,2017年“大气十条”收官之时,全国三个最大的城市群(京津冀、长江三角洲、珠江三角洲)均超额完成目标。

较于“大气十条”,2018年制定的《三年行动计划》要更为细致和稳妥——治理方案覆盖更多城市且更详细,但并未提出超越已有政策的治理目标。

在主要污染物PM2.5的控制目标上,《三年行动计划》与2016年颁布的“十三五”生态环境保护规划保持一致:即到2020年,PM2.5未达标的地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上。

此外,《三年行动计划》将蓝天保卫战的关键区域做了调整:京津冀区域调整为京津冀大气传输通道“2+26”城市,使得治理范围更加精准;重点区域去掉珠三角,增加了汾渭平原。

这源于汾渭平原日益凸显的大气污染问题。生态环境部部长李干杰在2018年4月表示,在其他重点区域大气环境持续改善时,汾渭平原空气指标反而逐年恶化。在该区域最重要的城市西安,2017年PM2.5浓度较2015年猛增27%,治理形势严峻。

时间尺度上,《三年行动计划》更加聚焦秋冬季污染防控,生态环境部会同相关部门和地方政府制定了京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案,要求京津冀及周边地区、长三角地区PM2.5平均浓度同比下降3%左右,汾渭平原下降4%左右。

得提及的是,各重点区域的行动方案中取消了严格限产的“一刀切”政策,这一点在2018年秋冬季重污染天气出现之时引起诸多热议。有观点称,受中美贸易战影响,中国开始放松治理污染的力度,以刺激经济增长。

生态环境部新闻发言人刘友宾在新闻发布会上表示,此观点为误读。刘友宾解释称,在区域空气质量得到明显改善的同时,减排空间也进一步收窄,剩下的都是“难啃的骨头”。

“重污染天气等环境问题确实和气象因素有关,但归根到底是发展方式和生活方式问题,根本原因在于当前污染物排放总量还远超环境容量。”刘友宾在新闻发布会上表示。

长远来看,空气治理任务依然艰巨。“长期以来,粗放式发展积累形成的以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路为主的运输结构和大量裸露地面存在的用地结构,对进一步改善空气质量构成重大挑战。”生态环境部相关负责人在新闻发布会期间表示。

“可以说大气污染治理取得了显著进展,但整体还处于一个非常不稳定的状态,中间还是存在很多变数。2018年秋冬季的重污染天气也是一个提醒,在扩散条件不利、’天不帮忙’的情况下,很容易反弹。”马军告诉界面新闻,如何“打赢蓝天保卫战”,攻坚战之外,打好持久战需要长效机制。

李志青同样表示,高压的行政手段可以取得显著的治理效果,但长期来看,同样需要环境经济手段,令企业可以优胜劣汰,让高污染、高排放企业被淘汰,而清洁生产企业得以存活。

决战“水危机”

2018年七大环境标志性战役中,五项涉“水”——城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战。

如火如荼的治理背后是严峻的水环境形势。“口渴的中国”除却水资源总量不足和时空分布不均造成的“资源性缺水”之外,河流、湖泊以及地下水源广泛、持续地受到污染。

中国科学院院士刘昌明院士在2009年接受媒体采访时提及,中国广泛的水污染、地下水超采和与之伴随的地面沉降和湿地消失,使得中国面临“水危机”。另据媒体公开报道,2014 年中国有 61.5% 的地下水属于 IV 类和 V 类污染,2015 年监测水域中有 8.3% 属于劣V类水质。

近些年,中国在治水方面进行了诸多制度建设——“三条红线”(即 2012 年的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》)、“水十条”( 2015年的《水污染防治行动计划》)、河长制和湖长制的制定,以及 2014 年国务院 2 万亿治污拨款的宣布等。

“2015年的’水十条’定了三个主要的方向,一是水源地,其次是黑臭水体,再就是消除劣 V 类。这几个方面都在成规模地开展,2018年的治水力度可以说非常大。”马军表示。

2018年的五大治水战役中,打头阵的是“城市黑臭水体治理”。2018年5-7月,生态环境部联合住建部在全国36个“水系”发达的重点城市开展专项督查,在被称为城市黑臭水体治理的首轮大考中,共有2100个黑臭水体被确认。

按照“水十条”的明确要求:2020年年底前,完成黑臭水体治理目标,直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年年底前基本消除黑臭水体。

另一大范围督查是水源地保护行动。2018年3月,环境部联合水利部开展全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动,共排查发现6251个水源地安全问题。

专项行动要求2018年底前,长江经济带11省市县级及以上城市、其他地区地级及以上城市完成水源地专项整治。这也是1984年《水污染防治法》颁布以来第一次大规模的水源地整治。

此外,海洋生态环境治理在2018年迎来新局面。2018年12月,生态环境部、发展改革委、自然资源部联合印发《渤海综合治理攻坚战行动计划》,要求到2020年,渤海近岸海域水质优良比例达到73%左右。

值得提及的是,相比于2015年“水十条”提出的“到2020年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良比例总体达到70%以上”的标准,《渤海综合治理攻坚战行动计划》将标准提高了3个百分点。

“这主要是基于从中央到地方层面对于渤海保护重视程度的不断增强。”山东大学海洋学院副教授王亚民在接受21世纪经济报道采访时表示。

机构改革更是2018年生态环境治理领域浓墨重彩的一笔。2018年3月,中国公布国务院大部制改革方案,将分散在其他多个部委的环保职责整合,组建生态环境部,开启生态环境“大部制”时代。

“以水污染防治为例,原本地下水、流域管理、农业污染治理等职责分散在国土、水利和农业等多个部委,管理职责交叉重叠。职责整合之后结束了’九龙治水’局面,由生态环境部统一制定并组织实施水污染防治政策,有助于其承担起水环境监测和执法的主管责任。”马军告诉界面新闻。

土壤污染治理将有法可依

一直以来,空气、水、净土三大保卫战中,净土保卫战如同一场“看不见硝烟的战争”。

2018年12月19日,“常州毒地案”二审于江苏省高院开庭,控辩双方就历史污染的修复责任陷入争议——污染企业搬走之后,污染地块经政府收回,历史污染责任要如何清算?

“常州毒地案”如同中国土壤污染治理现实困境的缩影。案件发生之时,中国壤污染防治尚处于无法可依的状态,一些“毒地”被认为是历史遗留问题,无法找到责任人,治理修复难以展开。

2019年1月1日即将实施的《中华人民共和国土壤污染防治法》将打破这种状态。2018年8月31日下午,十三届全国人大常委会第五次会议举行全体会议并表决各项议案。会议全票通过了《土壤污染防治法》。

“中国的土壤环境状况总体不容乐观,它直接关乎食品安全和人体健康,这一重要且严峻的领域此前一直未匹配相应法律。”环保机构自然之友总干事张伯驹告诉界面新闻。

无法可依状态下,土壤安全问题如同悬在中国社会头顶上的“达摩克利斯之剑”。2014年4月,原环境部发布的《全国土壤污染状况调查公报》。公报显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总超标率为16.1%,耕地土壤点位超标率高达19.4%。

“土壤污染和大气污染、水污染不同,一是它具有隐蔽性,必须通过仪器设备采样检测才可以感知;二是滞后性,按国际上的经验,土壤里面有污染物都要经过十年或者二十年之后才能显现出来;三是累积性,长年累月的污染物累积到一定程度起作用。此外,成因也不同,除了人为的排放,大气沉降、土壤本身的背景值比较高,都会使土壤里面的有毒有害物质的含量升高。”十三届全国人大常委会第五次会议闭幕后,全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙在新闻发布会上介绍:“所以中国急需制定这样一部法律。”

2017年,《土壤污染防治法》正式进入立法程序。2018年8月27日,《土壤污染防治法(草案)》三审稿提请十三届全国人大常委会第五次会议审议,并于2018年8月31日全票通过。该法规定,污染土壤损害国家利益、社会公共利益的,有关机关和组织可以依照《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。

《土壤污染防治法》在2016年的《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)的基础上细化明确了责任人制度,强化“污染者担责”,并将“预防为主、保护优先”的治理原则写进了法律。

尽管还需更多细则以保障新法的有效执行,但业内专家评论称,其已为土壤治理提供了明确方向。“土壤污染防治法的制定,就是要解决土壤污染无人担责和土壤污染防治工作无人负责的情况。”全国人大环资委法案室副处长付莎在新闻发布会上表示。

此外,《土壤污染防治法》规定将“建立土壤环境信息共享机制”,“公众参与”也被囊括进了基本原则,同时规定每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查。

生态环境部土壤司副司长钟斌在公开发言中表示,普查信息将依法公开,“为保障调查真实性,防止具体点位被人为干扰,具体点位信息一般不予公开。”

新法落地前,生态环境部在2018年7月联合国家市场监督管理总局发布了《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准(试行)》与《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》,自2018年8月1日起实施。生态环境部土壤环境管理司有关负责人表示,这两项标准可以为开展农用地分类管理和建设用地准入管理提供技术支撑。

危险化学品隐藏危机

2018同样是波折的一年。泉港碳九泄漏事故、张家口危险化学品运输车爆炸等污染与安全事故再次警示官方与民间:危险化学品若管理不善,或将成为“隐形的危机”。

中国已成为世界上最大的化学品制造国和消费国。公众环境研究中心(IPE)2018年5月发布的报告显示,中国市场上已知正在流通的化学物质超过45000种,化学品产量2012年至2020年预计将增长66%,远高于北美和西欧的增长率。

另一组公益组织提供的数据是,正在流通的45000余种化学物质中,约50%具有潜在危害性,受到一定程度监管的只有约3000种。

这意味着,危险化学品的风险在短期内不会消失。近几年出现的一系列的危废非法填埋、跨区倾倒等案件,屡次凸显这一“隐形污染”给社会和环境带来的挑战。

2018年福建泉港碳九泄漏事故之后,不少专家与媒体对当地应急管理进行质疑,而随后披露出泄漏数据瞒报差十倍的信息,更是暴露危险化学品管控的短板。

中国政法大学环境法学教授王灿发告诉界面新闻,我国目前缺乏危险化学品环境安全管理专门的法律法规,危险化学品管理尚未纳入法律轨道。

“虽然《危险化学品安全管理条例》各个部门职责分工很明确,但是在追究责任上还是不够严厉。此外,目前的管理范围未覆盖全过程,对生产和流通环节的环境危害控制较弱,难以做到防患于未然。”王灿发表示。

北京大学环境科学与工程学院副教授刘建国同样撰文表示,在世界范围内,化学品安全管理的重心早已逐步从“显性危害”转移到公共健康和环境“潜在风险”领域,但中国长期奉行的是一套以“安全生产”或“职业安全”为主导的化学品管理体系。

“很多人类社会广泛使用的化学品一般都不具有显性的毒性或危险性,但是可以在很低的浓度水平对生态环境和人体健康产生长期潜在的危害性影响,然而,目前尚无相应机制对这些化学物质进行系统的评估或规范。”刘建国表示。

此外,有专家再次呼吁信息公开与公众参与。“目前依据现行环境管理规定,企业需要向政府登记和报告相应的危险化学品与污染物,而并没有向社会公众披露。如果让媒体和公民社会能够参与污染治理,就可以减少瞒报的发生。”马军告诉界面新闻。

“碳九事件再次提醒我们,中国正面临着严峻的有害化学品污染形势,希望政府、公众和私营部门都能意识到,除了传统的命令与控制手段加强监管之外,也可以借鉴信息公开手段,调动多方力量参与。”马军表示。

白雪梅赞同上述观点。“如果只靠政府、只靠一个执法机构,长期治理环境不是那么容易的事情。”

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